Procedimiento sancionador en materia de extranjería

Autor:Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso- administrativo) y Javier Vázquez (Letrado de la Comunidad Autónoma de Illes Balears y de la Administración de la Seguridad Social)
 
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El procedimiento sancionador en materia de extranjería se regula específicamente en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LODLEE) y para lo no previsto por la misma, se regirá por lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) , ley que ha sido derogada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP/2015) .

Contenido
  • 1 Normativa aplicable en el procedimiento sancionador en materia de extranjería
  • 2 Reglas comunes del procedimiento sancionador en materia de extranjería
    • 2.1 Iniciación del procedimiento sancionador en materia de extranjería
    • 2.2 Instrucción del procedimiento sancionador en materia de extranjería
    • 2.3 Resolución del expediente en el procedimiento sancionador en materia de extranjería
    • 2.4 Caducidad de los procedimientos sancionadores en materia de extranjería
  • 3 Ver también
  • 4 Recursos adicionales
    • 4.1 En formularios
    • 4.2 En doctrina
  • 5 Legislación básica
  • 6 Legislación citada
  • 7 Jurisprudencia citada
Normativa aplicable en el procedimiento sancionador en materia de extranjería

Si nos remitimos a lo estipulado por el art. 216 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (RLODLEE) en el mismo se establece un esquema conforme al cual el ejercicio de la potestad sancionadora se ajusta en primer término a la LODLEE y, supletoriamente para lo no previsto por la misma, se regirá por lo dispuesto en la LPA/2015 .

La disp. adic. Primera. 2 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia de extranjería se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esa Ley.

No obstante esta determinación general tiene una caracterización específica para los supuestos tipificados como infracción leve del art. 52 c) , grave del art. 53 b) , cuando se trate de trabajadores por cuenta propia y muy grave del art. 54.1 d), LODLEE , en los que el procedimiento que debera segirse será el previsto en la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social , en el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social y, concretamente, en el Real Decreto 928/1998, de 14 mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones del orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social . En lo no previsto por la regulación anterior se aplica el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora .

Reglas comunes del procedimiento sancionador en materia de extranjería Iniciación del procedimiento sancionador en materia de extranjería

El procedimiento se inicia de oficio por el órgano competente que tenga noticias de los hechos que puedan constituir infracción del régimen previsto en la LODLEE , correspondiendo en concreto a los Delegados del Gobierno en las Comunidades uniprovinciales, a los Subdelegados del Gobierno, al Comisario General de Extranjería y Documentación, al Jefe Superior de Policía, a los Comisarios Provinciales y los titulares de las Comisarías Locales y Puestos fronterizos la competencia para ordenar la incoación del expediente sancionador. Sobre ésta cuestión y en concreto sobre las garantías que deben versar en el seno del mismo , se pronuncia la STC 95/2003, de 22 mayo [j 1] en la que se viene a reconocer el derecho a la asistencia letrada en este tipo de procedimientos.

Instrucción del procedimiento sancionador en materia de extranjería

La misma se lleva a cabo en el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa mediante el nombramiento de un órgano imparcial para la averiguación de los hechos que se articula por medio del nombramiento de un instructor y un secretario sobre los que recae tal labor, órgano que queda suejto a las causas de abstención y recusación que se prevén en los arts. 23 y 24, LRSP

Una cuestión controvertida en este sector es el del valor de las actas de la Inspección de Trabajo a los efectos de la fundamentación de la resolución, sobre el problema jurídico que se plantee se pronuncio la Se refiere al tema la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª), de 8 mayo 2000, Recurso contencioso-administrativo núm. 66/1995 [j 2] en la que expresamente se indica que:

«... El acta de la Inspección es una prueba documental pública susceptible de valoración, en cuanto refleja hechos constatados por funcionario, sin perjuicio, claro está, de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar o señalar los administrados ( art. 53.2 LPA/2015 ). En definitiva, como ha tenido ocasión de reiterar la jurisprudencia de esta Sala, en el ámbito de la actividad sancionadora, que es el objeto de análisis en el presente recurso, debe recordarse, desde la perspectiva constitucional, que el precepto del art. 38 del Decreto 1860/1975, de 10 julio, sobre procedimiento administrativo para imposición de sanciones por infracción de leyes sociales , así como el art. 52.2 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones de Orden social , no otorgaban a las actas de Inspección de Trabajo una veracidad absoluta e indiscutible, lo que no sería constitucionalmente admisible, pero sí tienen un valor probatorio que puede ser enervado por otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ya que nada impide que frente a las actas se puedan utilizar los medios de defensa oportunos; y así entendidos los citados preceptos no suponen, estrictamente, que se invierta la carga de la prueba, sino la necesidad de actuar contra el acto de prueba aportado por la Administración (en este sentido, Sentencias de 27 abril 1998, 14 septiembre 1998 y 19 julio 1999, por no citar sino alguna de las sentencias más recientes)....»

En todo caso, lo que la jurisprudencia viene resaltando es que sobre la Administración recae la obligación de probar los hechos que constituyen el supuesto infractor, bien por medio de presunciones legales bien mediante los documentos correspondientes. Así lo señala la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª), de 26 septiembre 2001, Recurso de Casación núm. 4258/1997 [j 3] en la que se señala que:

«... Aceptada esta doctrina, resulta que en nada se aparta de ella la argumentación de la Sala de instancia, que se funda en la inexistencia de prueba alguna de cargo valorable jurídicamente, por no haber sido aportada por la Administración, inactividad de ésta que impide a la jurisdicción aceptar como verdad relevante en derecho aquella en que se funda la decisión sancionadora aplicada al actor, sin que quepa olvidar que ni siquiera un elemento probatorio tan trascendente como pudiera ser el acta de la Inspección de Trabajo a la que se alude en el acto administrativo de expulsión como prueba de constancia de la falta de habilitación de los trabajadores, ha sido aportada ni al expediente ni al proceso...».
Resolución del expediente en el procedimiento sancionador en materia de extranjería

Esta fase corresponde a los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales y a los Subdelegados del Gobierno en las provincias, así mismo el art. 222, RLODLEE precisa que la resolución debe producirse de forma motivada confirmando, modificando o dejando sin efecto la propuesta de sanción y decidiendo las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas que, con carácter general, deriven del procedimiento.

En todo caso la resolución no podrá tener en cuenta hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción del procedimiento, sin perjuicio de su diferente valoración jurídica de los hechos declarados probados en el expediente.

Caducidad de los procedimientos sancionadores en materia de extranjería

Siguiendo lo desarrollado por el art. 225, RLODLEE el plazo máximo en el que debe dictarse la resolución es de seis meses desde que se acordó la incoación del mismo, y una vez transcurrido dicho plazo sin haberse resuelto y notificado expresamente la resolución, se produce la caducidad del procedimiento lo que conlleva el archivo de las actuaciones a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución. Como excepción a esta norma general encontramos los supuesto en los que el procedimiento hubiese sido paralizado por causa imputable a los interesados o aquellos supuestos en que se hubiese acordado la suspensión del mismo.

Asi mismo como señala QUINTANA CARRETERO que:

«La remisión del art. 25 LPA/2015 a los efectos previstos en el LPA/2015 del mismo texto legal, cuando se declare la caducidad de procedimiento en el seno de un procedimiento sancionador, determina la aplicación al procedimiento sancionador en materia de extranjería de aquéllos, destacando que la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones de la Administración, pero el procedimiento caducado no interrumpirá el plazo de prescripción, careciendo, por tanto, de las actuaciones llevadas a cabo en el procedimiento caducado de eficacia interruptiva del plazo de prescripción de la infracción o infracciones objeto de aquél...».
Ver también

Recursos adicionales

Jurisprudencia, Doctrina y Modelos en vLex.com en la voz Procedimiento sancionador

Jurisprudencia, Doctrina y Modelos en vLex.com en la voz Potestad sancionadora

Jurisprudencia, Doctrina y Modelos en vLex.com en la voz Expediente sancionador

En formularios En doctrina Legislación básica

Legislación citada

Jurisprudencia citada
  1. Sentencia nº 95/2003 de Tribunal Constitucional, Pleno, 22 de Mayo de 2003.
  2. Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 8 de Mayo de 2000.
  3. Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 26 de Septiembre de 2001.

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